Naar de mening van uw Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne wordt in het tweede ontwerp-besluit onvoldoende tegemoet gekomen aan de bezwaren tegen het eerste ontwerp-besluit, zoals vermeld in de brief van ondergetekende van 4 augustus 1976, nr. B76/2419. Uw voornoemde minister is dan ook van mening dat door de Kroon niet een beslissing kan worden genomen overeenkomstig het ontwerp-besluit, maar dat de ontheffing, met vernietiging van het besluit van gedeputeerde staten, dient te worden geweigerd.

Het nader advies van de Afdeling en het daarbij aangeboden ontwerp-besluit geven mij aanleiding het volgende op te merken, mij daarbij op een aantal punten beroepend op het oordeel van mijn ambtgenoot van Volksgezondheid en Milieuhygiëne.

Het door de Afdeling aangeboden ontwerp-besluit wijkt ten principale niet af van het eerder door haar uitgebrachte ontwerp-besluit.

Het nader advies bespreekt allereerst de door de ambtsvoorganger van uw Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne gedane uitspraken en stelt vervolgens, dat de opvattingen die een minister ertoe brengen de indiening van een wetsontwerp te bevorderen, als zodanig niet bindend zijn voor de Kroon bij de beslissing op een geschil als het onderhavige. Dit standpunt van de Afdeling kan ik onderschrijven. Anderzijds staat het de Kroon in beroep vrij om in het kader van de in het geding zijnde regeling een andere beslissing te nemen dan die het oorspronkelijk beslissende orgaan heeft genomen. Het ligt voor de hand, dat de Kroon bij haar oordeelsvorming terzake rekening houdt - zonder dat ervan een binding sprake is - met binnen dat kader passende door een of meer ministers of door het parlement bij voortduring tot uitdrukking gebrachte uitgangspunten van (gewenst) beleid. Voor wat betreft het onderhavige geval betekent dit, dat het ook binnen het kader van de onderhavige verordening passend is, en in de rede ligt, dat rekening wordt gehouden met datgene wat de door de betrokken ministers en het parlement gedane uitspraken gemeenschappelijk hebben, namelijk dat een zeer voorzichtige opstelling geboden is ten aanzien van het toelaten van dieptelozingen.

Bij mijn opmerkingen betreffende de betekenis van de keuze in de Noordhollandse verordening voor een ontheffingenstelsel tekent de Afdeling aan, dat het wetstechnisch niet mogelijk is een ontheffing te introduceren zonder een verbod voorop te stellen. Ik kan deze feitelijke constatering onderschrijven, maar kan niet nalaten op te merken dat deze constatering niet kan bijdragen aan de oplossing van de vraag welk gewicht aan het belang van de bescherming van bodem en grondwater tegen verontreiniging, in een afweging daarvan tegen andere te beschermen belangen, binnen het kader van de onderhavige verordening behoort te worden toegekend. Naar mijn mening onderscheidt een ontheffingen-stelsel zich juist op het punt van de belangenafweging van een vergunningen-stelsel. Dit is een gevolg van het feit dat in een ontheffingen-stelsel het verbod bepaalde handelingen te verrichten een andere waarde heeft dan in een vergunningen-stelsel. In een ontheffingen-stelsel is doorbreking van het verbod een uitzondering, gemotiveerd door zeer bijzondere omstandigheden; in een vergunningen-stelsel daarentegen is doorbreking van het verbod eerder regel dan uitzondering en dient het verbod vooral om regulering, door het verbinden van voorschriften aan de vergunning, van de te verrichten handelingen mogelijk te maken. De rol, die het door het verbod te beschermen belang in het ontheffingen-stelsel speelt bij de afweging van belangen is zwaarder dan die bij het vergunningen-stelsel.

Aangezien in de toe te passen verordening bescherming bodem en grondwater Noord-Holland is gekozen voor een ontheffingen-stelsel, althans naar de letter, heb ik moeite met de mening van de Afdeling dat een behoorlijke toepassing van de verordening meebrengt dat aan alle relevante belangen in de afweging van belangen het volle gewicht wordt toegekend. Ik wil deze mening van de Afdeling zo verstaan dat daarmee nog geen oordeel is gegeven over het gewicht, dat in een ontheffingen-stelsel moet worden toegekend aan het specifieke, door het stelsel te beschermen belang.